我國城市養(yǎng)老設施發(fā)展的政策與規(guī)劃指引

我國城市養(yǎng)老設施發(fā)展的政策與規(guī)劃指引

□　謝　波，周　婕

[摘　要]老齡化已成為發(fā)達國家和地區(qū)的重要人口結(jié)構(gòu)特征，各地區(qū)的養(yǎng)老模式因發(fā)展背景不同而不同，新加坡的養(yǎng)老設施模式屬于政府主導型，美國的養(yǎng)老設施模式屬于市場主導型，我國香港地區(qū)的養(yǎng)老模式屬于政府引導型，且三地的養(yǎng)老模式在居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老三個層面的內(nèi)容也有所不同。由此，研究總結(jié)出為老年人提供多層次、多目標的養(yǎng)老設施及服務體系是應對老齡化問題的成功經(jīng)驗，基于我國應對人口老齡化的發(fā)展戰(zhàn)略和目標，提出“差異化、多元化、漸進式”的“居家—社區(qū)—機構(gòu)”養(yǎng)老設施發(fā)展政策，并制定相應的養(yǎng)老設施用地類型、空間布局和控制方式的規(guī)劃指引。

[關鍵詞]老齡化；養(yǎng)老設施；發(fā)展模式；政策與規(guī)劃指引

[文章編號]1006-0022(2013)10-0005-07　[中圖分類號]TU981　[文獻標識碼]A

The Policy And Planning Of Senior People Facilities Development/Xie Bo, Zhou Jie

[Abstract] The aging of population is becoming an important character of developed countries and regions. In Singapore, the government is responsible for the senior infrastructure construction. In the United States, market force is dominant. In Hong Kong, the government guides senior infrastructure development. Retirement homes, communities, and agencies are also different in the three cases. The paper manifests that multiple and diversi? ed senior facilities and services is a successful experience, and raises diversi? ed, multiple, and progressive “home-community-agency” senior facilities development policy, and makes correspondent plans in land use, spatial layout, and control measures.

[Key words] Aging of population, Senior facilities, Development model, Policy and planning guidance

2010年，我國60歲及以上人口比例為13.26％，

比2000年上升了2.93個百分點，其中65歲及以上

人口占8.87％，比2000年上升了1.91個百分點，反

映出我國已全面步入快速老齡化社會。據(jù)我國社會科

學院《中國財政政策報告2010/2011》預測：2011年

后的30年里，我國人口老齡化將呈現(xiàn)加速發(fā)展態(tài)勢，

60歲及以上人口比例將年均增長16.55％；到2030年，

我國65歲及以上人口比例將超過日本，成為全球人

口老齡化程度最高的國家；到2050年，我國60歲及

以上人口比例將超過30％，進入深度老齡化階段。而

目前中國養(yǎng)老模式還較為單一，養(yǎng)老設施的發(fā)展較為

滯后，養(yǎng)老設施發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型迫在眉睫。

[基金項目]

[作者簡介]世界范圍內(nèi)，老齡化已成為發(fā)達國家和地區(qū)的重要人口結(jié)構(gòu)特征。美國早在20世紀60年代就進入了老年型國家行列，為應對老齡化問題，于1965年制定了第一部《老年法》，并開始建設老年人住宅；新加坡、韓國等亞洲國家在老齡化進程中制定了較為完善的養(yǎng)老政策和配套設施體系，其中新加坡在1978年還興建了“多代同堂”住宅，在1998年推出了適合老年人居住的“小型公寓”，并針對老年人的需要進行了大量人性化設計。世界各國和地區(qū)為應對日益嚴峻的養(yǎng)老問題，采取了“政府主導、政府主導與市場運作相結(jié)合、市場主導”三類養(yǎng)老設施發(fā)展模式，有效地解決了養(yǎng)老空間問題。為了借鑒國內(nèi)外先進的國家自然科學基金項目(51308423，163672)，中國博士后科學基金項目(2013M531739)謝　波，博士，武漢大學城市設計學院講師，武漢大學人文地理學博士后。周　婕，武漢大學城市設計學院教授、博士生導師。

2013年第10期　第29

卷5

1.1.1政府主導型的新加坡養(yǎng)老設施發(fā)展模式

2010年，新加坡人口老齡化程度達到了16％，是人口老齡化較嚴重的國家之一。新加坡面臨著老齡化指數(shù)及撫養(yǎng)比高、老齡化速度快與程度深、高齡化趨勢明顯、家庭規(guī)模縮小和家庭照料資源日益減少等方面的問題。為應對這些問題，新加坡政府完善了社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老設施，在政策上予以支持、空間上予以保證，有效地緩解了人口老齡化帶來的一系列空間問題(表1)。

(1)多元化需求引導下的居家養(yǎng)老設施發(fā)展模式。

新加坡積極應對老年人口結(jié)構(gòu)與需求變化，為家庭養(yǎng)老提供了多樣化的老

表1 新加坡養(yǎng)老設施發(fā)展模式

居家養(yǎng)老

“多代同堂”住宅小型公寓

社區(qū)養(yǎng)老

興建“多代同堂”

住宅

“樂齡公寓計劃” 政策

鼓勵子女和父母同住 獨居或只和配偶居住的老年人 增加

使老年人在熟悉的家庭和社區(qū) 環(huán)境中享受更好的晚年生活 為老年人提供康復和喘息服務 為低收入老年人服務；為高級 別護理的老年人提供護理服務 為身患絕癥的老年人及其家人 提供臨終關懷服務

人而異的發(fā)展理念，是典型的由政府引導、集中資源為老年人提供照料服務的養(yǎng)老設施發(fā)展模式。

1.1.2市場主導型的美國養(yǎng)老設施發(fā)展模式

鄰舍聯(lián)系中心、老年 “成功老齡化”政人活動中心、老年人 策和“原地養(yǎng)老”日間護理中心 戰(zhàn)略社區(qū)醫(yī)院養(yǎng)老院

政府為老年人提供

醫(yī)療津貼

包括政府資助、非 資助、商業(yè)運行模式 包括日間臨終關懷 服務、家庭臨終關 懷服務及臨終關懷 機構(gòu)服務 建設在社區(qū)的養(yǎng)老 機構(gòu)

美國早在20世紀40年代就步入了老齡化國家之列。2004年，美國65歲及以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎貫?2％，預計到2030年，美國老年人口占總?cè)丝诘谋戎貙⑦_到24％。人口老齡化給美國帶來的一系列挑戰(zhàn)將更加嚴峻。

(1)集中式居家養(yǎng)老設施發(fā)展模式。美國老年人以居家養(yǎng)老為主，進入機構(gòu)養(yǎng)老設施的老年人比例只占20％。美國的居家養(yǎng)老模式不同于新加坡地

機構(gòu)養(yǎng)老

臨終關懷機構(gòu)

老年庇護所

為沒有親屬或不能和家人一起 居住的老年人提供服務

區(qū)，美國的居家養(yǎng)老是典型的以市場開

發(fā)為主導的集中式老年人聚居模式。退

6

休社區(qū)(Retirement Communities)是美國老年人退休后的主要住房選擇之一，由開發(fā)商投資建設，采取開放式布局模式，為老年人提供全生命周期的養(yǎng)老服務與設施。其退休社區(qū)主要提供休閑生活、醫(yī)療服務，包括較年輕、能夠自我照料的老年人退休新鎮(zhèn)，以及提供居家援助式養(yǎng)老服務的老人公寓。此外，為滿足低收入老年人的住房需求，美國住房和城市發(fā)展部(HUD)還負責開發(fā)了租金低廉的公共老人公寓。公共老人公寓介于老年人住宅與養(yǎng)老院之間，包括有自住型公寓、協(xié)助型公寓和持續(xù)護理型公寓，為低收入與殘疾老年人提供了租住房屋。

(2)多元化服務支撐的社區(qū)養(yǎng)老設施發(fā)展模式。

美國政府不僅為集中聚居退休社區(qū)的老年人提供完善的居家養(yǎng)老服務，還為居住在一般社區(qū)的老年人提供豐富的生活服務。從為健康老年人服務、自理與半自理老年人服務到專門護理服務，都相應配套了完善的養(yǎng)老設施，包括提供綜合長期服務的托老所、榮譽公民社區(qū)中心，提供飲食服務的食品供應所、榮譽公民營養(yǎng)所和上門送飯服務所，為貧困老年人服務的收容所、暫住所和公營住所。多元化的社區(qū)服務為美國老年人提供了生活保障和養(yǎng)老服務支持，對于緩解集中聚居社區(qū)養(yǎng)老資源不足的問題起到了重要補充作用。

(3)市場主導型機構(gòu)養(yǎng)老設施發(fā)展模式。

美國是一個市場化程度很高的國家，政府以購買服務的方式實現(xiàn)對機構(gòu)養(yǎng)老的服務，私人企業(yè)是機構(gòu)養(yǎng)老設施直接的承擔者和提供者。美國機構(gòu)養(yǎng)老設施從服務方式上分為長住型養(yǎng)老院和日托型養(yǎng)老服務中心，一般收容智力障礙和肢體障礙的老年人。此外，還有一類是護理院，是護理照顧型的養(yǎng)老機構(gòu)，主要收容沒有嚴重疾病、需要24小時監(jiān)護和護理但又不需要技術護理人員照顧的老年人�？梢�，美國的機構(gòu)養(yǎng)老采取的是市場主導的，為有特殊需求、需

表2 美國養(yǎng)老設施發(fā)展模式

居家養(yǎng)老

退休社區(qū)退休新鎮(zhèn)老人公寓

社區(qū)養(yǎng)老

托老所、榮譽公民社

區(qū)中心

食品供應所、榮譽公民營養(yǎng)所、送飯服務所

收容所、暫住所、公營住所

養(yǎng)老機構(gòu)

長住型養(yǎng)老院日托型養(yǎng)老服務中心護理院

市場化運營，私人企業(yè)和機構(gòu)是主要承擔者，政府是購買者

提供多樣化社區(qū)服務

提供飲食服務

高度市場化，以及為特殊老年人提供住房保障

提供醫(yī)療服務為目

適合較年輕的、能夠照顧自己 的老年人

提供居家援助式養(yǎng)老 提供綜合長期服務

為貧困老年人服務

一般收容智力障礙和肢體障礙 的老年人

收容沒有嚴重疾病、需要24 小時監(jiān)護和一般護理的老年人

要長期照料的老年人提供服務的養(yǎng)老設施發(fā)展模式(表2)。

1.2我國香港地區(qū)政府引導型的養(yǎng)老設施發(fā)展模式

香港地區(qū)自1996年起全面步入了老齡化社會，呈現(xiàn)出高齡化、家庭核心化加速發(fā)展的趨勢。為應對日益嚴峻的老齡化問題，香港地區(qū)政府早在1997年就提出了“老有所養(yǎng)、老有所屬、老有所為”的目標，制定了全面的安老服務政策，滿足老年人各方面的養(yǎng)老服務需求(表3)。

(1)以解決低收入老年人住房需求為核心的居家養(yǎng)老設施發(fā)展模式。

香港地區(qū)政府以解決低收入人群的住房問題為核心，結(jié)合公共房屋建設，為低收入老年人提供多樣化的居住空間。香港地區(qū)房屋委員會針對低收入老年人口的結(jié)構(gòu)特征，以滿足獨居、只和配偶居住與高齡老年人的需求為導向，通過地價控制等宏觀調(diào)控措施推出了四項老年人優(yōu)先配屋計劃(即“共享頤年”“家有長者”“新市樂天倫”“高齡單身人士”計劃)，為不同類型、需求的低收入老年人提供了多樣化、人性

化的住房。同時，面向中高收入老年人

的需求，政府以提供多樣化居家服務為導向，通過獨立的非營利組織—香港地區(qū)房屋協(xié)會，推出了“長者安居樂住屋計劃”，為收入達到一定水平的老年人提供較高品質(zhì)的老年住宅和優(yōu)質(zhì)的私人服務。這種通過向高收入老年人提供高品質(zhì)老年住宅獲取土地收益，轉(zhuǎn)而為低收入老年人提供公屋及住房補貼的做法，實現(xiàn)了不同收入老年人之間空間資源的合理調(diào)配。可見，香港地區(qū)的居家養(yǎng)老是典型的政府主導型差異化養(yǎng)老設施發(fā)展模式，為低收入老年人提供多樣化的住房，為中高收入老年人提供多元化的服務。

(2)多樣化服務支撐的社區(qū)養(yǎng)老設施發(fā)展模式。

香港地區(qū)的老年人絕大部分居住在社區(qū)中，社區(qū)養(yǎng)老是解決老年人居住養(yǎng)老問題的主要途徑。香港地區(qū)的社區(qū)養(yǎng)老不提供老年人長期照料服務，也不配置集中養(yǎng)老設施，而是以社區(qū)支援服務作為優(yōu)先發(fā)展領域，配置相應養(yǎng)老設施：長者地區(qū)中心，為街區(qū)層面的老年人提供社區(qū)支援服務；長者鄰舍中心，為鄰舍層面的老年人提供一系列適合且便捷的社區(qū)支援服務；長者活動中心，為社區(qū)內(nèi)老年人提供健康而有意義的社交活

2013年第10期　第29卷

7

通過以上對新加坡、美國、香港地

的“居家—社區(qū)—機構(gòu)”養(yǎng)老設施及服務體系。

2我國城市養(yǎng)老設施發(fā)展的政策指引

為應對人口老齡化問題，我國實現(xiàn)了從“適應人口老齡化”“重視人口老齡化趨勢”到“積極應對人口老齡化”的飛躍，確立了以建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保障制度為重點，構(gòu)建“以居家養(yǎng)老為基礎、社區(qū)服務為依托、機構(gòu)照料為補充”的養(yǎng)老服務體系，基本明確了“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所學、老有所為、老有所樂”的目標，為統(tǒng)籌解決人口老齡化問題指明了方向。然而，當前城市面臨的日益嚴峻的養(yǎng)老資源不足、分布不均、管理缺位等問題制約了以上目標的實現(xiàn)，國內(nèi)外養(yǎng)老設施發(fā)展模式的成功經(jīng)驗為我國制定相關政策措施提供了借鑒方向。

(1)以“老年公寓”為載體的居家養(yǎng)老設施差異化發(fā)展。

我國的資源條件、人口狀況、文化習俗決定了居家養(yǎng)老設施發(fā)展模式不可能借鑒美國集中建設大型老年人退休社

區(qū)的經(jīng)驗，而是必須借鑒香港地區(qū)與新

8

加坡的做法，采取循序漸進的方式，結(jié)合社區(qū)改造、保障性住房建設，為老年人提供適應性住宅。老年公寓依托社區(qū)建設，具有“小巧靈活”的特點，有利于不同年齡人群的融合，為老年人創(chuàng)造積極的社區(qū)環(huán)境。因此，根據(jù)我國國情，推動老年公寓的發(fā)展，在政策上予以支持、空間上予以保障，針對不同收入水平的老年人采取多樣化的住房政策，是我國加強居家養(yǎng)老服務、解決養(yǎng)老資源不足問題的重要保障。一方面，面向中低收入的老年人，結(jié)合我國保障性住房建設，在保障性住房指標中拿出一定比例建設小型老年公寓，將老年公寓建在成熟社區(qū)內(nèi)，并根據(jù)老年人的實際需要進行人性化設計，以便于老年人能夠獨立生活。另一方面，面向中高收入的老年人，采取市場化運作模式，在新開發(fā)住區(qū)中鼓勵一定比例的老年公寓的商品房開發(fā)，政府在用地指標、開發(fā)強度等方面予以支持。

(2)以支援服務為核心的社區(qū)養(yǎng)老設施多元化發(fā)展。

新加坡、美國、香港地區(qū)的社區(qū)養(yǎng)老設施發(fā)展模式具有共性特征，即由政府主導，結(jié)合社區(qū)建設完善養(yǎng)老服務功能，不提供老年人長期照料服務，而提供社區(qū)支援服務并配置相應養(yǎng)老設施，使老年人在熟悉的家庭和社區(qū)環(huán)境中養(yǎng)老，更方便地得到社區(qū)和鄰里的關懷與支持服務，減輕社會養(yǎng)老的負擔，真正實現(xiàn)“原地養(yǎng)老”。

當前，我國城市大量的社區(qū)級老年公寓承擔著長期照料服務的職能，存在定位模糊、規(guī)模小、功能單一和服務水平差的問題，而社區(qū)管理機構(gòu)未能充分意識到人口老齡化帶來的新的管理與服務需求，依舊是履行單一的人口、計生和治安等管理職能，迫切需要轉(zhuǎn)變管理職能與方式、擴展服務功能，以適應老齡化社會社區(qū)人口結(jié)構(gòu)變化帶來的一系列挑戰(zhàn)。為此，我國社區(qū)養(yǎng)老應以完善社區(qū)支援服務功能為載體，擴展社區(qū)管理與服務職能，增加老年人鄰里中心、老年之家、老年人日間護理中心(托老

所)等設施。老年人鄰里中心為老年人提供一系列適合且便捷的社區(qū)生活服務，包括信息傳遞、中介服務和家庭照顧服務等，為老年人提供一個社區(qū)鄰舍層面的社會支持網(wǎng)絡；老年之家為老年人提供健康而有意義的社交活動，提供包括健身、書法和唱歌等活躍老年人生活的項目，可與老年人鄰里中心聯(lián)合布置；老年人日間護理中心為年老體弱且在白天缺乏家人照顧的老年人提供照顧、護理、康復訓練和社交活動，通過市場化運作鼓勵社會資源參與社區(qū)托老所建設，或統(tǒng)一改造社區(qū)老年公寓為托老所，政府采取“買位計劃”，為城市低收入老年人提供托老服務。

(3)政府主導向市場化轉(zhuǎn)變的機構(gòu)養(yǎng)老設施漸進式發(fā)展。

我國機構(gòu)養(yǎng)老設施的運作類似于美國的機構(gòu)養(yǎng)老設施發(fā)展模式，對街道、社區(qū)的機構(gòu)養(yǎng)老設施采取市場化運作模式，重數(shù)量輕質(zhì)量，不但政府職能部門(民政局)缺乏有效的監(jiān)管，而且規(guī)劃建設部門也缺乏相應的管理職權(quán)，無法集中資源建設機構(gòu)養(yǎng)老設施，而將長期照料職能分散在社區(qū)，形成了定位模糊的老年公寓，阻礙了機構(gòu)養(yǎng)老設施的良性發(fā)展。我國應吸取香港地區(qū)機構(gòu)養(yǎng)老設施建設的經(jīng)驗教訓，建議采取循序漸進的方式，首先由政府主導建設并完善市(區(qū))級機構(gòu)養(yǎng)老設施，包括社會福利院、養(yǎng)老院；其次，由規(guī)劃建設部門制定街道、社區(qū)級養(yǎng)老設施的設計規(guī)范，民政部門制定相應管理條例，逐步開放機構(gòu)養(yǎng)老設施市場。具體措施包括：①完善養(yǎng)老設施類型，明確各級別養(yǎng)老設施的功能定位，為不同收入水平、身體狀況的老年人提供機構(gòu)養(yǎng)老服務。②采取市場化運作模式建設機構(gòu)養(yǎng)老設施。規(guī)劃建設部門核定養(yǎng)老院、福利院等機構(gòu)養(yǎng)老設施的規(guī)劃建設許可證，并嚴格控制養(yǎng)老設施的規(guī)模、床位數(shù)和建設質(zhì)量；民政部門嚴格按照機構(gòu)養(yǎng)老設施管理條例監(jiān)督管理其運作，建立健全機構(gòu)養(yǎng)老設施的準入、退出機制，提高機構(gòu)養(yǎng)老設施的整體服務水平。③政府應對低收入老

年人的機構(gòu)養(yǎng)老服務提供適當?shù)馁Y金支持，通過“買位計劃”向私營養(yǎng)老機構(gòu)購買床位，為低收入老年人提供養(yǎng)老設施和必要的養(yǎng)老服務。

3我國城市養(yǎng)老設施發(fā)展的規(guī)劃指引

當前，我國城市養(yǎng)老設施的空間問題日益嚴峻，養(yǎng)老設施規(guī)模不足、功能單一、定位模糊、類型不完善和環(huán)境質(zhì)量普遍較差，同時，其衍生的養(yǎng)老設施錯位現(xiàn)象、邊緣化現(xiàn)象和空間分異現(xiàn)象也嚴重制約了養(yǎng)老設施的良性發(fā)展。借鑒國內(nèi)外養(yǎng)老設施發(fā)展模式的成功經(jīng)驗，在構(gòu)建多層次、多目標的養(yǎng)老設施發(fā)展模式基礎上，我國應當加強城市規(guī)劃對養(yǎng)老空間資源調(diào)配的職能與作用，在“差異化、多元化、漸進式”的“居家—社區(qū)—機構(gòu)”養(yǎng)老設施發(fā)展政策指引下，落實養(yǎng)老設施的用地類型、空間布局和控制方式，為構(gòu)建完善的養(yǎng)老服務保障體系提供空間載體。3.1養(yǎng)老設施規(guī)劃布局原則

3.1.1“老年人空間分布”與“養(yǎng)老設施規(guī)劃布局”相耦合

以“老年人空間分布”與“養(yǎng)老設施規(guī)劃布局”耦合發(fā)展為原則，確保城市養(yǎng)老設施規(guī)劃符合老年人的空間分布狀況及發(fā)展趨勢；改變以往城市規(guī)劃公共設施布局靜態(tài)的千人指標、服務半徑配置方法，在規(guī)劃編制中以規(guī)劃單元的老年人口規(guī)模、空間分布狀況、經(jīng)濟社會特征及空間發(fā)展趨勢為基礎，參考相應規(guī)劃標準，合理確定養(yǎng)老設施的規(guī)劃指標和空間位置，確保養(yǎng)老設施布局與老年人的空間分布狀況相耦合，以促進養(yǎng)老設施空間資源的合理配置，避免空間缺位與重復建設的問題。

3.1.2“老年人的需求”與“養(yǎng)老設施規(guī)劃布局”相耦合

以“老年人的需求”與“養(yǎng)老設施規(guī)劃布局”耦合發(fā)展為原則，確保城市用地、設施配置滿足老年人的空間需求。在用地規(guī)劃方面，深化養(yǎng)老設施用地類

2013年第10期　第29卷

9

我國城市養(yǎng)老設施發(fā)展的政策與規(guī)劃指引.doc下載

位置及建設指標。3.2養(yǎng)老設施用地的完善

為應對人口老齡化問題，我國城市規(guī)劃逐步完善了養(yǎng)老設施用地規(guī)范和相應配套標準。2011年實施的《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》(GB　50137—2011)，在居住用地(R)的小類用地(R12、R22、R32)中，將養(yǎng)老助殘設施用地納入居住用地的服務設施用地，并在公共管理與公共服務設施用地中，單獨在中類設置社會福利用地(A6)。但該類用地劃分不明確，一般被定義為市、區(qū)級的社會福利設施用地，而街道社區(qū)級的養(yǎng)老設施已成為當前我國養(yǎng)老空間的主要載體，如果不進一步細化社會福利用地(A6)的類型，在城市規(guī)劃編制與管理中將陷入“有規(guī)可依，但無地落實”的困境。

因此，為保障市(區(qū))級、居住區(qū)

級(街道級)養(yǎng)老設施“落地”，應進一步細化社會福利用地(A6)。建議將其細分為福利院用地(A61)、養(yǎng)老院用地(A62)，該類養(yǎng)老設施用地屬于機構(gòu)養(yǎng)老用地。其中，福利院屬于市、區(qū)級養(yǎng)老設施，用地應單獨布置，政府予以配建；養(yǎng)老院屬于居住區(qū)級(街道級)養(yǎng)老設施(建設規(guī)模也可達到區(qū)級)，應結(jié)合居住區(qū)開發(fā)單獨布置用地。在社區(qū)養(yǎng)老層面，完善居住用地中的老年服務設施用地，建議增加老年人鄰里中心、日間護理中心用地，空間布局上根據(jù)社區(qū)老年人口規(guī)模可單獨布置，或結(jié)合住宅、社區(qū)服務中心聯(lián)合布置(表4)。3.3養(yǎng)老設施的分層、分級配置

3.3.1以托老所為核心的社區(qū)養(yǎng)老設施配置

以“落地”與“落位”、“剛性”與“彈性”控制為原則，確保養(yǎng)老設施的用地空間，并制定合理的控制方式以便于城市規(guī)劃管理。合理確定老年人居住用地的規(guī)模及空間位置，使老年社區(qū)、老年公寓等居住用地“落地”；采取“落地”與“落位”相結(jié)合的方式控制養(yǎng)老設施，對市區(qū)級養(yǎng)老設施和街道社區(qū)級重要養(yǎng)老設施采取“剛性”“落地”的控制方式，確定其用地邊界、用地指標和建設指標。對于其他養(yǎng)老設施采取“彈性”“落位”的控制方式，確定其空間

表4 養(yǎng)老設施規(guī)劃用地

以社區(qū)為單位，配套建設托老所(老年人日間護理中心)，或?qū)⒋参惠^少、規(guī)模較小的養(yǎng)老院、敬老院及老年公寓改造為托老所。該類養(yǎng)老設施為老年人短期托管服務的社區(qū)養(yǎng)老服務場所，設有生活起居、文化娛樂、康復訓練和醫(yī)療保健等多項服務，分為日托、全托和臨托，并為老年人照料者提供社區(qū)支援服務。該類養(yǎng)老設施可單獨占地，或與社區(qū)服務中心聯(lián)合布置，由社區(qū)予以監(jiān)督和指導管理，政府采取向私營托老所購買床位的政策，為低收入老年人提供社區(qū)養(yǎng)老設施。參照國家標準和全國同類城市社區(qū)級養(yǎng)老設施建設情況及相關

居住用地(R)

居住用地(R1、老年服務設施用老年人鄰里中心

R2、R3)地(R12、R22、

R32)

日間護理中心(托老所)

公共管理與公共社會福利用地福利院用地(A61)福利院服務設施用地(A)(A6)

養(yǎng)老院用地(A62)養(yǎng)老院

不單獨占地，結(jié)合社區(qū)服務中心聯(lián)合布置單獨布置，或結(jié)合住宅布置單獨布置單獨布置

表5 養(yǎng)老設施配置類型

機構(gòu)養(yǎng)老

●○

●

●

政府配置

標準，建議托老所的床位數(shù)為30～50床，床均建筑面積為20　m2/床，建筑面積為600～1　000　m2；同時，為了完善

集中居住提

供養(yǎng)老服務

社會福社會福利院●利設施

養(yǎng)老院

社區(qū)養(yǎng)老服務體系，配套建設老年人鄰里中心，為老年人提供一系列適合且便捷的社區(qū)生活服務，包括信息傳遞、中介服務和家庭照顧服務等。該類養(yǎng)老設施不單獨占地，與社區(qū)服務中心聯(lián)合布置。

3.3.2以養(yǎng)老院為核心的機構(gòu)養(yǎng)老設施配置

市場化建設運作，集中居住提政府“買位”供養(yǎng)老服務結(jié)合社區(qū)居委會配置

社會服務

社區(qū)養(yǎng)老

居住用地中的服務設施

老年人鄰里中心/老年之家托老所(日間護理中心)

●

市場化建設運作，臨時型照料政府“買位”

以街道為中心配套建設養(yǎng)老院，并

將床位較多、規(guī)模較大的老年公寓、敬

注：●表示必須配置，○表示宜配置。

10

老院及護養(yǎng)院改造為養(yǎng)老院(床位數(shù)大于50床的按照養(yǎng)老院建設標準進行改造，小于50床的統(tǒng)一納入社區(qū)養(yǎng)老設施建設與管理體系)，養(yǎng)老院服務于街道內(nèi)各社區(qū)的老年人，為其提供長期照料服務。城市老齡化街區(qū)至少配建一個養(yǎng)老院，服務人口為3～5萬，超過5萬可酌情考慮增設養(yǎng)老院。參照全國同類城市街道級養(yǎng)老設施建設情況及相關標準，建議養(yǎng)老院的床位數(shù)為50～200床，建筑面床均建筑面積為20～25　m2/床，積為1　000～5　000　m2；主要采取市場化運作模式配建養(yǎng)老院，鼓勵民間資金進入養(yǎng)老院建設，政府采取向私營養(yǎng)老院購買床位計劃，為低收入老年人提供機構(gòu)養(yǎng)老設施(表5)。

3.4養(yǎng)老設施的配置與法定規(guī)劃的銜接

總體規(guī)劃層面，從均衡性角度對市級大型養(yǎng)老設施展開規(guī)劃布局，根據(jù)《城市公共設施規(guī)劃規(guī)范》提出的要求對城市養(yǎng)老設施用地總量進行預測，落實市級社會福利院的用地規(guī)模、建設規(guī)模、床位數(shù)和空間位置，對區(qū)級養(yǎng)老設施布局提出指導性意見。

分區(qū)規(guī)劃層面，重點落實區(qū)級養(yǎng)老設施的用地規(guī)模、建設規(guī)模、床位數(shù)和空間位置，并將居住區(qū)級、居住小區(qū)級養(yǎng)老設施的用地、建筑規(guī)模指標落實到分區(qū)各規(guī)劃單元中；根據(jù)總體規(guī)劃對城市養(yǎng)老設施的總量要求，將居住區(qū)及居住小區(qū)級中小型養(yǎng)老設施用地規(guī)模分配至各分區(qū)的規(guī)劃單元，并對居住區(qū)級養(yǎng)老設施布局提出指導性意見。

控制性詳細規(guī)劃層面，以規(guī)劃單元為載體，采取不同方式對各級養(yǎng)老設施的控制要求做出明確規(guī)定。對市、區(qū)級養(yǎng)老設施(社會福利院)采取強制性的實線控制方式，確定養(yǎng)老設施用地的位置、邊界形狀、建設規(guī)模和設施要求，且原則上不得更改；對居住區(qū)級養(yǎng)老設施(養(yǎng)老院)采取強制性的虛線控制方式，明確地塊的位置、規(guī)模及設施要求等，且原則上不得更改，用地邊界可以根據(jù)具體方案深化確定；對居住小區(qū)級

表6 養(yǎng)老設施控制方式

機構(gòu)養(yǎng)老社會福利院

養(yǎng)老院

社區(qū)養(yǎng)老老年人鄰里中心

托老所(日間護

理中心)

注：●表示必須配置，○表示宜配置。

●●○

●

●●

實線控制虛線控制點位控制虛位控制

強制性強制性指導性強制性

養(yǎng)老設施(老年人鄰里中心、托老所)采取強制性與指導性相結(jié)合的方式，提出建筑規(guī)模、床位數(shù)等指標控制要求，虛位控制的養(yǎng)老設施在滿足服務半徑和相關控制要求的前提下可根據(jù)項目建設情況對設施位置在規(guī)劃單元內(nèi)做出適當位移，點位控制的養(yǎng)老設施在確保設施規(guī)模的前提下可結(jié)合相鄰地塊開發(fā)與其他項目進行聯(lián)合建設(表6)。

Demographic Transitions. Ageing and Place: Perspectives, Policy, Practice[M]．London, New York: Routledge, 2005.

[3]Phillips, David R．Anthony Gar-ON YEH．

Environment and Ageing: Environmental Policy, Planning and Design for Elderly People in Hong Kong[D]．Hong Kong: Hong Kong University, 1999.

[4]陳奕平．人口變遷與當代美國社會[M]．北京：

世界知識出版社，2006．

[5]熊必�。�人口老齡化與可持續(xù)發(fā)展[M]．北京：

中國大百科全書出版社，2002．

[6]田雪原．21世紀中國人口發(fā)展戰(zhàn)略研究[M]．

北京：社會科學文獻出版社，2007．[7]郭平．老年人居住安排[M]．北京：中國社會

出版社，2009．

[8]張愷悌，羅曉暉．新加坡養(yǎng)老[M]．北京：中

國社會出版社，2010.

[9]張愷悌，羅曉暉．美國養(yǎng)老[M]．北京：中國

社會出版社，2010.

[10]劉芳．香港養(yǎng)老[M]．北京：中國社會出版社，

2010.

[11]張愷悌，郭平．中國人口老齡化與老年人狀

況[M]．北京：中國社會出版社，2010．[12]梁宏．社會分層視野下大城市老年人口的生

存狀況[M]．廣州：中山大學出版社，2010．[收稿日期]2013-08-08

4結(jié)語

隨著人口老齡化的加快發(fā)展，老年人的生理、經(jīng)濟、健康和生活環(huán)境狀況發(fā)生了較大變化，各種老年人問題已開始體現(xiàn)出與城市空間的種種關聯(lián)性。人口老齡化不僅僅是城市快速發(fā)展中人口變化的一個縮影，將對城市空間發(fā)展和轉(zhuǎn)型提出迫切需求。然而，當前與老年人相關的城市規(guī)劃理論、政策、實踐、標準和規(guī)范還處于萌芽狀態(tài)，有一定的滯后性。21世紀中葉將是我國人口老齡化最嚴重的時期，積極探索適合老年人的養(yǎng)老設施發(fā)展策略，將是引導未來老齡化社會城市空間可持續(xù)發(fā)展的重要支點。

[參考文獻]

[1]Hoglund,J. David．Housing for the

Elderly: Privacy and Independence in Environments[M]．New York: Van Nostrand Reinhold, 1985.

[2]McCracken K, Phillips D R．International

2013年第10期　第29

卷

11

久久建筑網(wǎng)www.tenaflycs.com提供大量：建筑圖紙、施工方案、工程書籍、建筑論文、合同表格、標準規(guī)范、CAD圖紙等內(nèi)容。